党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先。中央经济工作会议强调：“推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。”高质量发展阶段意味着经济社会的发展进入了注重品质的时代，注重持续性和稳定性的时代，意味着经济质量、社会质量、文化质量、政府服务质量等多方面质量的平衡协调发展，高质量发展的主要内涵就是从总量扩张向结构优化转变，就是从“有没有”向“好不好”转变。

机关事务工作旨在保障党政机关的正常运行，是系统性、复合性、平衡性要求很高的服务管理工作，也存在保障服务“有没有”和保障质量“好不好”的问题。少花钱、多办事、办好事，追求高的工作效率和优的工作绩效，达成“质量第一、效益优先”的工作局面，应该是机关事务工作讲求高质量发展，坚持政治站位和政治效果，体现政治性和保障性的必然选择。正如李克强总理指出的，机关事务工作要“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照高质量发展要求，着眼提高机关行政效能，系统推进机关事务管理体制改革，着力做好党政机关办公用房和公务用车管理等专项任务落实，为促进提升政府施政水平更好发挥保障作用。”

“兵马未动，粮草先行”。长期以来，机关事务工作为党政机关的正常运行提供了有力保障，机构职能、管理水平、队伍建设等都有了长足的发展，但面对新时代新要求，在体制机制、质量效率、本领效能等方面仍然存有很大差距，唯有抓住时机，主动求变，突破瓶颈，争取迎来高质量发展的新阶段。这就要求我们必须抓住新时代新机遇，深刻认识机关事务的本质属性，认清机关事务的工作目标和发展路径。

机关事务本质上是一项不可或缺的行政行为。[1]因为无论是主体、对象还是方式、手段，机关事务都应该在行政管理的范畴内加以定位、研究和布局。“皮之不存，毛将焉附?”机关事务部门不可能脱离行政机关而单独活动，它必须根据行政机关的需求而提供保障，这其实是一种行政规则框架下的委托代理关系。机关事务部门不是生产部门，也不是商业机构，所需人、财、物都要依赖行政体系内的制度性安排，包括人事、财政、投资等部门的行政性计划安排加以解决，它不能也不应该从体制外谋求这些要素的供给。

机关事务本质上还是一项法定的保障活动。在传统的机关后勤服务保障工作中，制度化、标准化的要求不多不强，导致部门之间、地区之间的保障水平和质量存在苦乐不均的现象。随着中央八项规定的出台，机关办公用房清理、公务用车改革、公务接待规范等方面收到很大成效，各项制度标准逐步建立和完善。这说明，在国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，机关事务部门提供的保障工作，必须根据法律规定和制度标准展开，即必须在法治的轨道上进行。机关事务直接为机关运行提供保障服务，某种意义上也是政府自我管理、自身建设的内容，机关运行经费的每一分钱都来自财政，其实物定额、预算水平和支出标准等都应该按照法定的要求和路径安排。

机关事务本质上也是一项间接的公共服务。机关事务为行政机关运行提供保障服务，其最终目的是为了确保行政机关能够顺利地为社会提供公共服务，即确保行政机关履职尽责，完成好各项职能工作。机关事务之所以具有法定性、行政性，就是因为其目的的正当性。如果机关事务的终极目的只是让行政机关运转起来，不与社会公共服务相联系，那完全可以不计成本、不讲绩效，这显然背离设立行政机关的初衷和目的，也不符合政府机关的定位和要求。因此，机关事务工作是行政机关履行公共服务所必需的前置条件，其工作成效和成本也直接影响到行政机关提供公共服务的成效和成本。我们可以将机关事务的行政行为视为机关大的行政行为的组成部分，要为直接公共服务创造条件和环境，可以说是一项间接的公共服务。事实上，行政机关不可能是一个虚空的概念，它必须有办公场所，有资产设备，有必要的行政经费，机关事务的基本功能就是确保行政机关成为一个具备行政效率和行政效能的主体。

从隶属于行政行为、保障活动、公共服务这些本质属性出发，机关事务工作在任何一个层面都应该追求全要素、全过程的高质量发展。高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。[2]这就要求机关事务牢牢把握机关运行保障的工作主线，牢牢把握改革创新的基本路径，牢牢把握服务管理的着力点，牢牢把握保障工作的制度化规范化，推动机关事务工作的质量变革、效率变革、动力变革。

勿庸讳言，由于制度惯性、路径依赖等原因，机关事务工作实现高质量发展的困难和障碍是显而易见的，我们必须坚定信心，做好长远安排，注重抓落实、抓整改、抓质量、抓督查，在以下三个方面下力气下功夫：

一是搞好顶层设计。坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，强化对机关事务工作中存在的矛盾和问题的研究，科学谋划工作思路和工作步骤，系统设计机关事务制度政策体系，有效推进机关事务治理体系和治理能力的现代化。

二是建立健全落实机制。建立推动机关事务工作高质量发展的有效落实机制，形成包括政策制定、任务分解、协调推动、科学评估、反馈完善、整改提升在内的长效机制，确保党和国家重大决策部署在机关事务领域的落地生根。

三是建立考核体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价的研究设计，全面推动机关事务工作的法治化、标准化、绩效化管理，推进机关运行成本统计工作，推动机关运行保障立法，为机关事务工作高质量发展奠定坚实有力的基础。

[参考文献]

[1] 陶雪良.论机关事务的本质属性[J]. 中国机关后勤，2018(1).

[2] 人民日报评论员.牢牢把握高质量发展这个根本要求[N]. 人民日报，2017-12-21.

（作者系国家机关事务管理局政策法规司司长）

（来源：中国行政管理）