2018年3月20日十三届全国人大一次会议审议通过监察法,并将颁布实施。监察法总结党的十八大以来反腐败实践经验和国家监察体制改革成果,对监察工作的指导思想、监察工作的原则和方针、领导体制和监察委员会的产生、性质及其职责、监察范围、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等,作了明确规定。监察法的制定和实施,对实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,将产生积极和深远的影响。

党内监督和国家监察具有内在一致性和高度互补性

在我国,中国共产党是领导核心。我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是权力得不到有效监督,领导干部容易受到腐蚀。党的执政地位,决定了加强对权力运行的监督制约,必须首先加强党内监督,但加强国家机器的监督必不可少。

党的十一届三中全会以后,党开始探索在改革开放和社会主义市场经济条件下加强党和国家监督的方式方法。1983年,党的纪律检查机关恢复重建并与行政监察机关合署办公,党中央探索建立派驻制度和巡视制度,党内监督体制和制度体系逐步完善。同时,按照1982年宪法、法律和有关规定,我国逐步建立了包括国家机关的监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督在内的法治监督体系。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,采取一系列新的举措加大全面从严治党力度,强化标本兼治,坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,党内监督得到有效加强,监督对象覆盖了所有党组织和党员,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展,全面从严治党成效卓著。

在充分肯定成绩的同时,也要清醒地看到,当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,国家机关、国有企事业单位中产生贪污受贿、权力寻租、利益输送等腐败问题的土壤和条件依然存在,而且腐败行为隐蔽复杂、调查取证难度大。从一些国家或地区的经验看,建立专门的监察机构很有必要。但我国过往权力结构中,对依法履行公职人员的监督,存在权力不够集中、难以形成合力和监察范围较窄等不足。

中国特色社会主义进入新时代,党和国家监督也要有新气象新作为。党的十九大报告对全面从严治党作出战略部署,要求深化国家监察体制改革、制定国家监察法,加强对权力运行的制约和监督,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督等贯通起来,增强监督合力。

从目前我国公务员结构和干部队伍结构上看,我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员,党内监督和国家监察具有内在一致性,也具有高度互补性。因此,一方面要强化党内监督,另一方面,对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的公职人员,要依法实施监察。

深化国家监察体制改革,成立监察委员会,并与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,目的就是为了健全党领导反腐败工作的体制机制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

党和国家的治理体系要求依规治党和依法治国结合,既要依据党章党规党纪管党治党,又要依据宪法法律法规治国理政。制定实施监察法,就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,不断提高党和国家的监督效能。

以监察法为基本遵循加强对公职人员的监督

监察法的制定实施,为深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督提供了基本遵循。

要深刻领会党中央关于制定监察法和深化国家监察体制改革的战略部署,切实统一思想和行动,提高依法行使权力、履行职责意识,为监察法实施做好相关准备。

要准确把握监察委员会的性质。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关,其依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为。

要明确在国家权力结构中设置监察机关,是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督,体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,也是对当今权力制约形式的探索和丰富、发展人民代表大会制度的重大改革创新,而绝不是搞“四权”宪法和权力分立。

要准确把握监察委员会的领导体制和工作机制。一方面,为保证党对反腐败工作的集中统一领导,党的纪律检查机关同监察委员会合署办公,对党委全面负责,履行纪检、监察两项职责,在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致；监察委员会在行使权限时,重要事项需由同级党委批准；国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作,地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责；另一方面,监察委员会由人大产生,要对人大及其常委会负责,并接受其监督。

要以监察法制定实施为契机,深化国家监察体制改革,在目前扩大试点工作有序推进基础上,继续在依法履职、纪法贯通、法法衔接、行使职权和完善配套法规制度上下功夫,把制度优势转化成治理效能。同时,监察委在履行职责过程中,既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实,进行相应处置,还要贯彻惩戒与教育相结合、宽严相济、标本兼治、德治和法治结合的原则。

要准确把握监察委员会与其他机关的配合制约关系。监察委员会依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时,要强化自我监督,坚持集体决策,细化工作流程,严格审批权限,规范内控程序,自觉主动接受党内监督和社会监督,建设忠诚干净担当的纪检监察干部队伍。

(作者系国家行政学院法学部教授、博士生导师)