马志英 / 文

编者按：3月20日，被称为“史上最严”的《上海食品安全条例》开始实施。为全力保障广大市民“舌尖上的安全”，建设市民满意的食品安全城市，本刊特邀请食品安全专家马志英为我们解读《上海食品安全条例》重点及亮点内容。马志英现任上海市食品研究所技术总监、上海市食品协会专家委员会主任、上海市食品学会食品安全专业委员会主任。作为食品安全专家，他曾参加《上海市食品安全条例》修订的专家咨询等工作。解读内容将分三期刊登。

一、《上海市食品安全条例》立法背景和意义

《上海市食品安全条例》（下称条例）在2015年初开始启动制定，历经2年时间，经上海市人大常委会三次审议、三次听取全体市人大代表意见后，于2017年1月20经市十四届人大五次会议表决通过，并于2017年3月20日正式实施。

《条例》是在原2011年发布的“上海市实施《中华人民共和国食品安全法》办法”（下称实施办法）基础上进行修改制定的，原《实施办法》对于构建上海市食品安全现代治理体系、保障市民健康、维护城市安全发挥了积极作用。但《实施办法》难以适应全面落实“四个最严”、食品安全国家战略和新《食品安全法》的需要，亟需制定适应新形势下食品安全工作需要、体现超大型城市特点的《上海市食品安全条例》，以容纳更多的创制性规定，进一步从法治层面完善食品安全监管体制机制，提升上海市食品安全水平。这次修法工作着力“三个坚持”：坚持最严的要求，在上海地方立法中突出创制性的特点，严格落实食品安全各方责任;坚持最严的准入标准，倒逼企业落实主体责任;坚持问题导向，着力解决食品安全突出问题。制定《条例》，是推动解决上海市食品安全短板问题，积极回应社会和广大市民对食品安全的普遍关切和期盼。

上海作为一个超大型城市，保障人民群众“舌尖上的安全”历来是全市工作的重中之重。近年来，食品安全总体状况继续保持有序、可控、稳中向好的态势。以2016年为例，上海各类食品安全风险监测总体合格率为97.3%，较前一年提高了0.3个百分点；共报告发生集体性食物中毒事件7起，中毒人数229人（无死亡），集体性食物中毒发生率为0.95例/10万人口，继续保持在2011年以来集体性食物中毒报告发生率不高于1例/10万人口的较低水平。

但是上海市食品安全还是存在不少问题，主要表现在食品行业基础仍然较差，“小”“散”的整体产业现状仍没有根本改变，上海年销售额在2000万元以上的规模企业仅占企业总数的18%左右，全市通过HACCP等体系认证的生产企业数仅占20.6%，企业管理水平也参差不齐，企业法人、负责人的食品安全意识依然薄弱；有些企业的生产卫生状况仍不尽如人意，这也是监督检查中最常见的问题，占日常监管中发现问题的60%以上。违法行为仍时有发生，为追求高额利润，铤而走险，甚至衍生成为行业“潜规则”；上海市的食品和食用农产品供应外来依存度高，源头尚未得到控制；在食品安全的综合执法实行中专业性较弱；上海地区部分食品合格率偏低，特别是养殖水产品、餐饮即食食品等多年来风险监测合格率相比其他食品都出现较低的水平；还有食品安全的风险交流不充分，生产者、消费者、政府、媒体和专家各方面的信息不对称，出现的问题不少。同时，在市场准入，食用农产品、网络食品、小型餐饮服务等还存在一些短板问题，不能适应全市人民对食品安全的更高期待。有必要完善本市食品监管的体制机制，固化食品安全工作的成功经验，切实推动解决群众反映的突出问题。

制定《条例》是贯彻上海建设市民满意的食品安全城市、建成现代化国际大都市的内在要求。“十三五”是上海建设社会主义现代化国际大都市的关键时期，市委、市政府提出了“建设市民满意的食品安全城市”的目标。围绕这一工作目标，有必要通过立法明确食品生产经营企业的主体责任，依法赋予承担食品安全监管职责的政府职能部门相应的监管权力，强化制度规范，以更高的标准、更严的要求构建本市“舌尖上的安全”体系，展示上海现代化国际大都市的形象，进一步提升上海城市综合竞争力和软实力。同时，制定《条例》是落实党中央加强食品安全工作要求，全面实施《食品安全法》的迫切需要。习近平总书记、李克强总理等中央领导对食品安全工作作出重要批示，强调坚持“四个最严”，全面做好食品安全工作。为了落实党中央要求、确保国家法律在本市的有效实施，有必要结合本市实际，对食品安全监管作出具体的细化规定，充分体现实施国家食品安全战略，从严落实政府及各部门的食品安全监管责任，从严加强食品安全源头治理，从严落实食品生产经营主体责任，着力解决食品安全突出问题，从严防控食品安全风险，从严处罚食品安全违法行为。

二、《上海市食品安全条例》框架及其主要内容

《上海市食品安全条例》共计八章一百一十五条，根据国家《食品安全法》的规定，从原来的《实施办法》六章扩展为八章，保留《总则》、《食品生产加工小作坊和食品摊贩》、《监督管理》、《法律责任》、《附则》五章；调整一章，将《一般规定》更名为《食品生产经营》；增加《食品安全风险监测、评估?食品安全标准》、《食品安全事故预防与处置》两章。条文数量，从六十二条增加到一百一十五条，其中，全新条文五十三条，修改条文五十五条，修订幅度达93.8%。内容上，补充细化了市场准入的一般规定、生产经营者的主体责任、食用农产品监管、网络食品经营要求等内容。

总体内容来看，《条例》完善了食品安全监管体制和相关的政府职责，着力消除食品安全监管缝隙;设置了严格的市场准入门槛，强化源头治理，通过严格的市场准入，防止不合格的食品流入市场;落实生产经营各环节企业主体责任，针对本市食品安全重点领域、重点环节，进一步完善相关监管措施;增设食用农产品一节，加强食用农产品监管;根据国家相关规定，总结本市有关网络餐饮服务管理的实践经验，探索对网络食品经营的监管;从保障食品安全和满足市民日常饮食需求相结合出发，着力加强对无证食品生产经营活动的综合治理;根据食品安全的实际，扩大了监管的覆盖面，强化了重点食品和相关业态的监管;延续和固化本市食品安全风险监测和风险评估体系建设，加强食品安全风险监测、事故处置和社会监督;着力解决食品安全违法成本低、执法成本高的问题，警示食品生产经营者严守食品安全法律底线，严厉打击食品安全违法行为。

三、《上海市食品安全条例》重点和亮点内容解读

亮点之一：完善统一全市食品安全监管体制

上海市原先的食品安全监管体制是由质量技术监管部门监管食品生产、工商行政管理部门监管食品流通、食品药品管理部门监管餐饮等分段监管模式，这种监管模式存在各部门之间统一协调问题，造成监管有盲区和缝隙，最有代表性的例子就是豆芽菜监管归属哪个部门的问题，当时农业、质监、食药监、工商行政各监管部门没有统一意见，造成无人监管的局面，后经国务院和各省市政府主管部门协调才得以解决。上海市的食品安全监管先后经几次调整，逐渐形成统一监管模式。这次《条例》明确了由食品药品管理部门统一监管的体制。规定市、区人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，市、区人民政府设立食品药品安全委员会，主要承担研究部署、统筹指导食品安全工作等职责，通过列举方式重点规定政府主要监管部门职责：市食品药品监督管部门负责对食品、食品添加剂生产经营活动实施监督管理；对食品安全事故的应急处置和调查处理进行组织指导；对突发食品安全事件处置中监管职责存在争议、尚未明确的事项，先行承担监管职责；市质量技术监督部门负责对本市与食品相关产品生产加工的质量安全实施监督管理；区市场监督管理部门及其派出机构负责对本区域内的食品、食品添加剂及食品相关产品生产经营活动实施监督管理等。建立市、区和乡、镇三级食品安全监管协调机制，协调、解决多头分管、责任不清、职能交叉的问题。针对过去对一些食用农产品的销售监管存在多头分管、责任不清的问题，这次《条例》规定食用农产品的销售活动纳入《食品安全法》调整范围，由食品药品监督管理部门统一监管；县级人民政府食药监部门可以在乡镇或者特定区域设立食药监派出机构，将监管服务延伸到乡镇街道等基层，有效提升监管效能；将市场监管体制改革的成果予以总结和固化，对区市场监管部门及其派出机构的主要职责作了原则性规定。

（未完待续）